您当前的位置: 首页 >> 政务访谈 >> 人民网强国访谈部规划司司长庄少勤:编制美丽国土空间蓝图 加强国土空间用途管制

编制美丽国土空间蓝图 加强国土空间用途管制

时间:2017-06-15 | 来源:中国国土资源报 | 点击数:967

·         庄少勤

    各位网友大家好,很高兴做客人民网,我们一起来讨论一下国土规划。 [09:58]

·         主持人

    今年初,国务院印发《全国国土规划纲要(2016~2030年)》,可能大家对土地利用规划比较耳熟能详,那么国土规划是一个什么样的规划,经历了什么样的编制过程? [09:58]

·         庄少勤

    国土规划是生态文明建设的空间载体,这是总书记说的。这次国土规划是一段时期,从2016年—2030年,对我们国家国土开发利用保护和整治进行统筹谋划和安排。这是我们国家空间治理的重要工具,这项工作在世界国家和地区得到有效开展。这是我国首部国土空间开发保护的空间规划,某种意义上讲是填补了一个空白。

    这个过程还是比较漫长的,早在改革开放初期,随着我们国家经济发展,大规模的国土开发活动展开,也出现了一些资源浪费、环境破坏的问题,那个时候中央就要求要把国土好好管起来,因此,1982年,国务院要求当时的国家计委牵头,他们那个时候还没有成立国土部门,国土工作是在国家计委,由他们牵头组织在京津唐、湖北等地开展国土规划试点工作。1990年,就完成了《全国国土总体规划纲要(草案)》,1993年,全国一共有30个省(区、市)、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作,90年代的国土规划编制还是打下很好的基础。但是那个时期受到当时社会经济发展条件的限制,国土规划主要是以生产力布局、资源开发、国土整治为主要内容,还带有一定的计划经济的痕迹。

    进入本世纪以后,一方面随着我们国家经济社会发展,资源环境约束趋紧、区域发展不平衡矛盾比较突出,还有城乡差距拉大这些情况,国土规划的重要性再次被提起。到十七大的时候,党的十七大报告里面明确加强国土规划。国土资源部按照中央和国务院的具体部署,具体开展了国土规划的编制试点工作。相继完成了深圳、天津、辽宁、广东、广西、河南等省市国土规划编制工作,对新时期国土规划的理论和实践作了有益探索。其中很重要的一个进展就是,提出要把资源环境承载力作为规划布局的基本约束。

    2009年9月份,经过国务院同意,由国土资源部会同国家发改委牵头,联合了28个部门启动了国土规划纲要的编制工作,到2012年底,基本完成了《纲要》(送审稿)编制。十八大以后,根据中央提出一系列治国理政新理念新思想新战略的要求,对《纲要》进行了进一步的完善。直到今年年初,经过李克强总理的签批,今年1月3日国务院印发了国土规划纲要。

    这次《纲要》从前期研究到批复历时八年,时间还是比较长的,但是它是对改革开放以后30多年国土规划工作成果进行了系统的总结和集成,尤其是体现了党中央治国理政新理念新思想新战略,也体现了我们国家空间规划改革的新要求,对新形势下国土规划适应引领国土空间治理进行深入探索和创新发展,是我国空间规划发展的重大成果。 [10:09]

·         主持人

    《纲要》作为党的十八大以来出台的首部全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,请问《纲要》的出台对规范国土空间开发利用有何重要意义? [10:09]

·         庄少勤

    首先它是弥补了我们空间规划体系的空白,是对国家的空间治理进行一个顶层设计的载体。另外一方面,除了填补空白以外,更重要的是,它是贯彻中央治国理政的新理念新思想新思维,实施国土空间开发保护的一个新的模式。从改革开放以后,我们国家国土空间开发的成效非常显著,可以说是举世瞩目。但是现在我们国家经济发展进入新常态,国土开发和保护面临许多新的情况、新矛盾和新挑战,一些地方出现了国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题。这些问题出现以后,也迫切需要我们对国土资源开发和保护进行顶层设计,提高我们国家空间治理现代化的能力和水平。规划纲要的出台,有效地解决了这个问题。

    规划纲要是按照十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的要求,尤其是牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发与保护,构建科学的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局,形成合理的生产、生活、生态空间,促进人与自然和谐。这是一个总的要求。

    《纲要》在贯彻党中央治国理政新理念新思想新战略方面,是按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设作出了总体部署和统筹安排,描绘了2030年我国美丽国土的主要目标和基本格局,这个目标和格局就是打造一个安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的国土空间格局。具体通过一些指标可以体现出来,比如2030年,我国国土开发强度不超过4.62%,这是一个上限。城镇空间控制在11.67万平方公里以内,这也是一个上限。之所以是一个上限,就是还得考虑到我们国家可持续发展的要求,贯彻生态文明建设这样一个总体战略要求。另外强调要实现基本公共服务均等化,这也是体现总书记提出来的以人民为中心这样一个发展思想。特别强调耕地保有量保持在18.25亿亩以上,耕地也是一个红线,涉及到粮食安全和生态安全问题。此外,注重区域协调发展,比如综合交通和信息通信方面提出要求,对防灾减灾、资源供给等保障能力方面要显著提升。之所以提这些,是考虑国土资源在生态安全、资源安全、粮食安全方面具有重要作用,对资源的可持续利用是一个长期过程,要把底线守住。

    在我们整个规划目标里面特别强调注重陆海统筹,建设海洋强国,海洋经济不断壮大。原来我们国土谈的是陆地比较多,这次把海域一并考虑,是一个完整国土空间,注重陆海统筹,建设海洋强国,海洋经济不断壮大,海洋环境质量持续改善,这样总体上实现国土空间治理能力现代化。

    总体而言,《纲要》的编制实施,有利于优化国土空间开发格局,提高综合国力和竞争力;有利于推进城乡区域协调发展,提升国土开发的协调性;有利于提高能源资源保障能力,实现经济社会科持续发展;有利于保护和改善生态环境,保障国土生态安全;有利于加快形成合理的空间规划体系,健全国土空间开发保护制度。作为国家级空间规划的顶层设计,将为建设美丽中国和实现中华民族伟大复兴中国梦提供重要的空间支撑和资源环境的基础保障。

    规划编制是由国土资源部会同发改委牵头,我们的规划一共十一项指标,里面设置了几项约束性指标,作为长期管控的,不能超越它的,不能突破它的,还有一些是预期性的指标。我们规划特别强调按照新的发展理念来编制规划的。发展理念特别强调绿色发展,促进生态文明建设。底线思维,考虑生态安全、资源安全、粮食安全等国土安全是我们规划当中鲜明的特点。 [10:23]

·         主持人

    《纲要》是如何贯彻落实党中央治国理政新思想新理念新战略的? [10:23]

·         庄少勤

    从三个方面体现。一个是在指导思想上来,《纲要》贯彻统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,落实五大发展理念。这是最最核心的。具体提出了坚持国土开发与承载力相匹配,集聚开发与均衡发展相协调,集聚就是对资源占有率比较小,我们国家比较大,区域怎么协调统筹是我们要关注的。点上开发与面上保护相促进,开发是一步步做的,这个保护不光是对生态保护,包括我们对一些历史人文的保护。规划提出2030年我们国家总的开发强度控制在4.62%,城镇总面积11.67万平方公里,在900多万平方公里里面也是少的,大部分地方还是要体现保护,这个保护包括对生态保护,也包括对其他历史人文的保护。陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用,为什么节约优先?我们国家的资源特点就是相对来说人均资源是比较少的,所以,一定要体现节约优先。西方国家有的发达国家虽然人均资源比我们多,但也大力提倡节约,因为要考虑可持续。节约优先既是一个可持续发展的要素,对我们国情来讲尤其要注重这一点。市场调节与政府调控相结合的基本原则,就是两个作用,一个是发挥市场决定性作用,一个是发挥政府作用,这两个方面相结合,对规划从编制到实施都很重要。这几个原则体现了我们五大发展理念的要求,五位一体、四个全面的要求,都体现出来了。具体就是规划全面贯彻了区域发展总体战略和主体功能区战略。这是空间战略,区域发展的战略。主体功能区也是一个空间战略。还有“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带这三个空间发展战略,都得到落实。

  在总体目标上面,前面我们提出了建设“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展”美丽国土。具体体现在以下六个方面:一是,国土空间开发格局不断优化,以重点经济区、城市群为支撑,重要轴带为主干的“多中心网络型”的新型工业化、城镇化格局基本形成,这里面很重要的是多中心网络型,这既有一个集约的特点,又有集约开发与均衡发展,还有一个是开放的特点,网络型不光是内部的网络,也是对外的网络,比如“一带一路”也要实现对外开放的网络。人口集疏更加有序,全方位对外开放格局逐步完善,国家的竞争力和国力显著增强,服务于国家的发展。二是城乡区域协调发展取得实质进展,城乡一体化发展体制机制更加健全,新型工农、城乡关系进一步完善,实现基本公共服务均等化。这是讲基本公共服务,是区域协调发展的一个要求,或者共享发展的一个要求。国土开发的协调性大幅度提升。从目前而言,我们区域发展不协调的矛盾还是比较突出的,所以这也是我们下一步发展当中特别强调的一个方面,也是贯彻五大理念的需要。三是,资源节约型、环境友好型社会基本建成。集约、绿色、低碳、循环的资源利用体系基本建成,生产、生活和生态功能明显提升,可持续发展能力显著增强。从长远发展来看,大家都要按照生态文明建设的要求来推动国土空间的治理。资源节约型、环境友好型也是基本要求。四是,基础设施体系趋于完善,包括交通、信息、能源等等基础设施要完善,因为开发需要这些支撑,对空间战略形成支撑。水、土地、能源、矿产供给得到有效保障,防灾减灾体系逐步健全,资源保障能力和国土安全水平不断增强。这里讲水、土、资源的问题,既要保障发展,同时本身也有安全问题。国土里面,对水、能源,还有资源,当然包括土地,在供给保障的同时,自身的安全在我们规划当中作为一个基础考虑的,就是底线思维,这跟前面讲的承载力有关系。五是,海洋开发保护水平显著提高,海洋开发、综合管理能力全面提升,海洋生态环境质量持续改善,国家海洋权益得到切实维护,建设海洋强国目标基本实现。六是,国土空间开发保护制度全面建立,由空间规划、用途管制、差异化绩效考核构成的空间治理体系更加健全,基本实现国土空间治理能力现代化。

  第三个是战略路径上统筹兼顾多方需求。我们的规划是以承载力为基础,首先把维护国家的粮食安全、生态安全、环境安全,包括资源安全,这些都放在国土安全的优先位置。体现中央的底线思维的要求。根据资源环境承载力,优化国土开发与保护格局。同时,按照以人民为中心,共享空间发展成果的要求,统筹协调四大板块,区域之间、城乡之间、陆海之间等不同类型空间之间的需要与供给,加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度,促进空间协调发展;按照互利共赢的开放战略,统筹利用国内外资源和市场,大力推进“一带一路”建设和国际资源和产能合作,并以创新驱动为主动力,提升国土空间经济活力和持续竞争力;以节约集约利用、资源环境保护和整治修复,促进空间格局、生产方式、生活方式及发展方式和治理方式的优化与提升。 [10:45]

·         主持人

    《纲要》有何主要创新之处? [10:51]

·         庄少勤

    这次规划是国土空间规划体系改革的重要成果,体现了我们国家国土空间规划改革的方向,弥补了我们国家国土空间规划顶层设计的空白。

    具体有几个方面:一是确定了国土空间集聚开发、分类保护、综合整治三位一体的空间治理的新体系。比如综合整治,一方面是坚持山水林田湖是一个生命共同体,同时整治是对空间的动态优化过程,所以,它弥补了我们空间规划当中原来偏重空间,忽视时间维度的短板,所谓规划,必须包含时间和空间维度的概念。规划就是空间与时间融合的艺术,规划不光是空间的概念,规划要考虑时间维度,考虑发展的,空间规划一定是空间和时间融合的意思。国务院刚批准的全国土地整治规划,一方面坚持了山水林田湖是一个生命共同体这样一个生态文明的概念,体现了新的发展理念,同时,整治规划本身的特点,在时间维度上体现对空间一个动态优化和管制的过程,弥补了空间维度的缺陷,同时,使得规划本身更加具有可实施性。

    其他方面,比如分类保护里面,“五类三级”,新的管制的要求,包括三线,“生存线、生态线、保障线”,在用途管制方面有新的要求。

    第二个特点,强化了集约、绿色的国土空间开发利用新方式。关于集约方面,既跟生态文明建设有关,也跟我们的国情相关,《纲要》里面坚持节约集约优先,这是一个重大的战略。在推动节约集约用地方面,我们实施建设用地总量和强度控制,总的城镇用地有一个控制规模,整个全国的开发强度有一个规模,这是双控。强调节约集约还有一个特点,包括双控,意味着未来的国土开发逐步进入以存量为主的空间开发阶段。所以,要注重存量的盘活和城乡的有机更新。通过国土空间开发利用方式的转变,来促进经济发展方式的转变,也就是从原来的规模速度型转向质量效益型。这是节约优先的体现。

    绿色发展方面,《纲要》以资源环境承载力为基础,这也是我们国家生态文明的一个要求,总书记讲将生态文明建设贯彻到全方位的过程。在规划当中以承载力为基础,科学确定国土开发利用的规模、结构、布局和时序,不光是规模问题,布局上怎么优化、结构上怎么优化、时序上怎么安排,划定城镇、农业、生态等功能空间的开发管制界限,引导人口和产业向资源环境承载能力较强的区域集聚;在开发中注重绿色开发,在保护中注重全域保护,形成资源节约环境友好的空间格局。

    第三个特点是构建了国土空间发展的新格局。《纲要》以国家重点开发区域和优化开发区域为重点,依托主要交通干道和综合交通运输网络,建设多中心网络型国土集聚开发格局。体现在“一带一路”、京津冀协同发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区的开发、城市群发展战略,都是多中心网络型发展格局。强化了海洋作为蓝色国土、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用。将陆海统筹发展的区域范围由东向西纵深推进,从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面构建良性互动的陆海开发格局,促进陆海联动,建设海洋强国。实现“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展”的美丽国土的目标。

    第四个特点,突出以人民为中心的发展思想。通过实施人地挂钩等政策,优化城镇用地结构和布局,合理扩大生活用地和生态用地的比例,实现城乡生产、生活和生态空间和谐有序。通过分类分级的国土保护和国土整治,提升国土空间品质。提升城镇化和新农村建设的水平。 [11:04]

·         主持人

    您认为实现美丽国土空间蓝图的关键在哪里? [11:05]

·         庄少勤

    我觉得有几个方面,一是,充分发挥好国土规划纲要三个性:战略性、综合性、基础性的地位和作用。这三个性是国务院批复里面明确的。

    战略性就是要统筹落实国家的发展战略,包括区域发展总体战略、主体功能区战略、“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略。

    综合性就是要发挥好国土规划多规融合的特点。统筹协调好辖区内国土空间的开发与保护的矛盾,综合平衡生产、生活、生态空间需求与供给。

    基础性就是要发挥国土规划对其他专项规划的引领和协调作用。

    另外,从纵向关系上看,规划具有指导性和约束性。指导性指上位规划,是下位规划的依据。约束性,国土规划里面明确的约束性指标和要求要通过下位的国土规划层层落实。

    二是加快推进省级国土规划编制。省(区、市)人民政府应按照国务院要求,全面开展省级国土规划编制工作,落实《纲要》各项战略部署,尤其是要对《纲要》里明确的约束性指标、“三位一体”的空间治理格局、国家发展战略切实加以落实,并做好与空间规划试点的协调衔接。

    三是加强《纲要》实施管理。首先健全《纲要》实施的共同责任机制和工作机制,完善部门沟通协商机制,协调国土开发、保护、整治中的重大问题。同时要健全公众参与制度。使《纲要》的实施成为公众共建共享的过程。同时加强《纲要》实施情况动态监测和评估,建立《纲要》实施绩效的考核制度,将《纲要》的实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府监督检查范围,国家土地督察机构已经计划2017年下半年适时开展督察。 [11:10]

·         主持人

     今年初国土资源部部长姜大明部长在“全国国土资源工作会议”上提出,建立国土空间基础信息平台,这对推进国土规划编制实施有何重要作用? [11:11]

·         庄少勤

    建立国土空间基础信息平台,一个方面是落实《纲要》的要求,也是我们这次规划体系完善的要求。规划成果出来以后,相应的技术体系要完善,包括技术标准、技术规范、技术平台,包括相关的数据基础都要完善。要为今后的国土规划实施管理提供一个新的工作生态,它是一种数据生态。第二,这个平台不是另起炉灶的平台,是在现有的数据平台基础上的升级版。近些年来,按照党中央、国务院的部署,国土资源部在国土资源信息化方面做了大量的工作,已经建立了国土云、天地图等一系列信息系统和服务平台,并积累了海量的覆盖全国的实时更新的数据,对加强国土资源管理和空间治理发挥了积极作用。目前随着云计算、大数据、物联网等技术的发展,也为国土空间基础信息平台提供了技术支撑。通过建立国土空间基础信息平台,可以最大限度的整合和挖掘国土空间数据的资源潜力,有利于建立“以数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理新机制,有利于发挥国土空间基础数据的底图、底线、底数、底盘的作用,支撑各部门科学规划、有效监管国土空间开发和保护。第三,这个平台是一个开放、协作、共享的平台,不是国土系统一个部门的平台,是我们国家的国土空间治理的技术平台。就像国土规划编制是多部门合作的成果,这个平台建设也是一个多部门合作、共建共享的平台。近期,国土资源部将与国家测绘地理信息局等部门一起推动国土空间技术平台的建设。准备采取分布式的应用与服务构架,加强与其他部门的信息的交流与共享。为提高我国的国土空间治理能力现代化水平奠定扎实的信息基础。 [11:16]

·         主持人

    民生问题中央非常关注,前一段时间,住建部、国土资源部联合发文《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》明确,尽快编制住房发展规划,编制完成住宅用地供应中期(2017-2019年)规划,请问,国土规划为这些专项规划实施能够提供什么支撑? [11:51]

·         庄少勤

    首先在国土空间开发规模上有保障。规划纲要里面明确,到2030年,国土开发强度上限为4.62%,和2015年比,增加了0.6个百分点。这为今后的发展留了充足的空间。这些增长的发展空间主要用于,一是落实国家的重大战略,比如,“一带一路”、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、雄安新区建设这样一些重大战略。二是用于促进区域协同发展,如保障城市群的协调发展、城乡统筹发展,在区域之间互联互通给予保障。三是用于改善民生。改善民生是《纲要》基本的出发点和落脚点。根据国家的人口规划和老百姓生活改善的需求,合理增加包括住宅用地在内的生活服务类的用地。近期,根据国务院批准的土地利用总体规划调整完善方案,已经充分考虑到2020年地方发展用地的需求。依据这个方案,各地可统筹安排好住房建设专项规划和住宅用地供应中期规划,给市场以合理和稳定的预期。

    第二方面,在空间规划布局和结构上面要优化。目前还存在一些区域发展不平衡的现象,有的地方住宅用地的供应与人口、产业和资源环境承载力状况不大协调,因此在编制省级的国土规划和新一轮土地规划,以及相关的住房发展规划和土地供应规划的时候,应该进一步注重人地挂钩、区域统筹,促进以人为核心的城镇化。在规划中,还要重视用地结构的优化。一些住宅用地紧张的城市,可以合理增加住宅用地的比例,但是,要注重与城市总体规划、土地利用总体规划做好衔接。统筹安排好居住用地与产业、公共服务、交通和生态用地,促进区域产城融合、职住平衡,提高人民群众的生活品质,减少城市病。

    第三方面,供给的方向要正确。中央强调房子是用来住的,不是用来炒的。国土资源部姜大明部长也强调,住宅用地是用来保障住有所居的,不是用来炒作投机的。住宅用地的供应要以支持保障性住房和普通商品房建设为主。今年下达的全国土地利用计划,要求地方政府对保障性住房建设用地计划单列,并强调应保尽保,切实保障人民群众居住用地的需求。

    第四方面要因城施策、综合施策和精准施策。因城施策在住建部和国土部联合发文的通知里面已经作了详细的说明,这里我想重点补充说明一下综合施策和精准施策。所谓综合施策,我的理解,要根据“房子是用来住的,不是用来炒的”定位来梳理房地产市场关系,土地和房产应属于供给侧,而居住和投机炒作应属于需求侧。因此,要促进房地产市场健康平稳发展,在加大供给侧结构性改革力度的同时,也要对需求侧进行管理。在住建部和国土部联合发文里面第三条明确,要求各地建立购地资金审查制度,这就是对可能的投机炒作进行需求侧管理的措施,对于抑制不合理的地价和房价有积极作用。精准施策就是要求土地的供应结构更好地服务于住房体系的完善。要加快建立健全购租并举的住房制度,培育和发展住房租赁市场,就应增加公共租赁房和社会租赁房的土地供应。在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市,还可以开展集体建设用地上建设租赁住房试点。

    总之,要坚持土地是用来保障发展和民生改善的,不是用来炒作投机的。只有这样,才能有利于老百姓安居乐业和国家的持续健康繁荣。 [11:51]

主办:甘肃省国土资源厅  技术支持:甘肃省国土资源信息中心

关于本站 | 联系我们 | 网上调查

ICP备案编号:陇ICP备06003148  版权所有,未经授权,禁止转载 当前访问量:9399208